Zum Gipfel in Athen: Über wichtige Verfassungsfragen müssen die nationalen Regierungen selber entscheiden – und nicht die EU

Von Dieter Grimm

Europa, daran kann angesichts der veränderten Weltlage kein Zweifel bestehen, bedarf dringendst einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Die Irak-Krise hat allerdings gezeigt, wie wenig der Boden für einen solchen Integrationsschritt bereitet ist. Im Ernstfall sind die Mitgliedstaaten nicht willens, ihre nationalen Interessen zugunsten eines einheitlichen europäischen Standpunktes zurückzustellen.

Dass die Europäische Union in ihrer heutigen Form kein Staat ist, wird nicht bestritten. Strittig ist aber, ob es dabei bleiben soll oder ob der Reformprozess, der zurzeit stattfindet, in einen europäischen Staat münden soll. Zwar lässt sich die Grenzlinie zum Staat nicht leicht bestimmen. Es gibt fließende Übergänge. Der wichtigste Unterschied zwischen einem Staat und der EU besteht aber darin, dass die Union über ihre Grundordnung und damit auch über ihre Aufgaben und Strukturen nicht selbst bestimmen kann, sondern darin von den Mitgliedstaaten bestimmt wird. Die Schwelle zum Staat wäre folglich überschritten, wenn die EU das Selbstbestimmungsrecht gewänne. Die Mitgliedstaaten würden dadurch zwar nicht in der EU aufgehen, aber das Verhältnis zu ihr würde sich umkehren. Es entschieden dann nicht mehr die Mitgliedstaaten, welche Aufgaben sie der EU abtreten wollen, sondern die EU entschiede, welche Aufgaben sie ihren Mitgliedern belassen will. Diese würden dadurch gegenüber der EU in eine Position geraten, die derjenigen der deutschen Bundesländer ähnelt.

Es ist unwahrscheinlich, dass sich im Konvent für eine solche Umwandlung der Union in „die Vereinigten Staaten von Europa“ eine Mehrheit ergibt. Noch unwahrscheinlicher ist, dass die Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten, die am Ende über die Annahme der Konventsvorschläge zu entscheiden hat, zustimmen würde. Der Vorentwurf, den Giscard d’Estaing am 28. Oktober 2002 vorgelegt hat, heißt deshalb auch nicht „Verfassung“, sondern „Verfassungsvertrag“. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass die EU auch künftig ihre Rechtsgrundlage nicht selbst schaffen oder ändern kann. Diese Befugnis bleibt vielmehr bei den EU-Staaten.

Man kann sich allerdings unversehens in einem europäischen Staat wiederfinden, wenn bei der Ausarbeitung der Grundordnung nicht hinreichend auf die Grenze geachtet wird. Ein Beispiel dafür ist der Verfassungsentwurf, den vor einiger Zeit der frühere französische Justizminister und Präsident des Verfassungsrats Robert Badinter in Berlin vorgestellt hat. Er versichert, die EU müsse eine fédération d’états, also ein Bündnis von Staaten, bleiben und dürfe kein état fédéral, kein Bundesstaat, werden. Am Ende des Entwurfs taucht aber eine Bestimmung auf, die Badinters Grundannahme infrage stellt. Es ist die Vorschrift über Verfassungsänderungen. Solche Änderungen können danach von verschiedenen Beteiligten beantragt werden: vom Europäischen Rat, von der Kommission, vom Parlament, von jedem Mitgliedstaat. Der Ministerrat muss entscheiden, ob er die Änderungsinitiative in einen Änderungsvorschlag umsetzen will. Dazu bedarf es einer hohen Mehrheit. Über die Annahme dieses Vorschlags beschließt das Europäische Parlament mit Zweidrittelmehrheit. Die Mitgliedstaaten spielen keine Rolle mehr.

Würde diese unscheinbare Verfahrensregel übernommen, hätten Mitgliedstaaten ihre Herrschaft über die Grundordnung der EU aus der Hand gegeben. Alle künftigen Grundentscheidungen träfe die EU selbst im Beschlussweg. Zwar blieben die einzelnen Staaten an den Entscheidungen beteiligt, weil diese nicht gegen den Willen des Ministerrats zustande kommen könnten. Der Ministerrat ist aber im Unterschied zur Regierungskonferenz, die derzeit Vertragsänderungen einhellig vereinbaren muss, ein Organ der EU, in dem eine Mehrheit genügt. Damit hätte sich die Eigenart der EU geändert: An der Fassade des europäischen Hauses stünde zwar Fédération d’états, hinter der Fassade befände sich aber in Wirklichkeit ein europäischer Staat.

Eine solche Änderung würde sich keineswegs in Begrifflichkeiten erschöpfen. Sie hätte Konsequenzen in der Sache. Die wichtigste Konsequenz bestünde darin, dass die EU ihre Zuständigkeiten nicht mehr von den Staaten zugewiesen bekäme, sondern selbst festlegen dürfte. Sie könnte sich zum Beispiel das Recht nehmen, eigene Steuern zu erheben, das Schulwesen zu vereinheitlichen oder Polizeikräfte aufzustellen. Das ginge zwar nicht gegen den Willen des Ministerrats, in dem jeder EU-Staat vertreten ist. Da aber keine Einstimmigkeit im Ministerrat gefordert ist, besteht die Möglichkeit, dass ein EU-Staat nationale Kompetenzen nicht mehr mit seinem vor der eigenen Verfassung und dem eigenen Volk zu verantwortenden Einverständnis, sondern gegen seinen Willen an die EU abzutreten hat. Er besäße zwar das Recht, an der Entscheidung im Ministerrat mitzuwirken, müsste es aber hinnehmen, von anderen Staaten überstimmt zu werden.

Bei der Ausarbeitung des Verfassungsvertrages beanspruchen also die Bestimmungen über die Verfassungsänderung besondere Aufmerksamkeit. Das Konventspräsidium hat seinen Vorschlag vor wenigen Tagen bekannt gegeben. Er weicht nicht von der bestehenden Rechtslage ab, überschreitet folglich auch die Schwelle zum Bundesstaat nicht. Das Konventspräsidium fügt allerdings hinzu, dass der Konvent auch Alternativen prüfen könne, insbesondere das Verfahren, das derzeit bei der Ausarbeitung des Verfassungsvertrages angewandt wird. Eine solche Alternative hat die Europäische Volkspartei (EVP), der Zusammenschluss der konservativen Parteien, vorgelegt. Danach sollen die EU-Staaten, das Parlament und die Kommission die Initiative zu Verfassungsänderungen ergreifen können. Der konkrete Änderungsvorschlag wird dann von einem Konvent ausgearbeitet, der zu diesem Zweck vom Ministerrat nach Anhörung des Parlaments und der Kommission einberufen wird. Im Konvent und damit in Distanz zu den nationalen Regierungen findet also die inhaltliche Arbeit statt. Der Vorschlag des Konvents bedarf aber der Bestätigung durch eine Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten. Wird sie erteilt, kommt die Änderung zustande, wenn das Europäische Parlament sowie eine Mehrheit der EU-Staaten, die vier Fünftel der europäischen Bevölkerung repräsentiert, nach den Vorschriften der jeweiligen nationalen Verfassungen zugestimmt haben.

Man kann sich fragen, ob es sinnvoll ist, für jede Verfassungsänderung einen Konvent einzusetzen. Entscheidend ist aber, dass die Regierungskonferenz, die kein Organ der EU ist, eine Schlüsselstellung bei der Revision der Verfassung behält. Es kann keine Verfassungsänderung zustande kommen, wenn nicht sämtliche Regierungen damit einverstanden sind, jede Einzelne hat ein Veto.

Wenn Änderungen der Grundordnung der EU an das Einverständnis aller Mitgliedstaaten gebunden bleiben, ist es freilich nicht ausgeschlossen, dass auch eine höchst erwünschte Änderung am Egoismus einer einzelnen Regierung scheitert. EU-Kommissionspräsident Prodi weist darauf in seinem Entwurf hin. Wollten die Mitgliedstaaten etwa eine bislang staatliche Zuständigkeit im Interesse höherer Effektivität vergemeinschaften, sagen wir die Zinsbesteuerung, so könnten sie von demjenigen Staat blockiert werden, der aufgrund seiner Steuerpolitik von der bestehenden Kompetenzerteilung besonders profitiert. Allerdings bietet sich für die meisten Konflikte dieser Art die Lösung unterschiedlicher Integrationsstufen innerhalb der EU an. Es ist keineswegs zwingend, dass die Vergemeinschaftung von Aufgaben entweder nur für alle gilt oder ganz unterbleibt. Die Währungsunion ist eine solche Gemeinschaftseinrichtung, ohne dass alle Mitgliedstaaten daran beteiligt wären. Für das Schengener Abkommen gilt mittlerweile dasselbe. Auf diese Weise ließe sich das Problem erheblich entschärfen.

Indessen bietet sich dieser Ausweg nicht für jeden Konflikt an. Manche Fragen sind so beschaffen, dass sie nur mit Wirkung für alle geregelt werden können. Das gilt zum Beispiel für die Aufnahme neuer Mitglieder, aber auch für bestimmte Fragen der Organstruktur oder der Entscheidungsverfahren. Für die laufenden politischen Entscheidungen, die die Organe der EU im Rahmen der von allen Mitgliedstaaten gebilligten Grundordnung zu treffen haben, stellt sich das Problem nicht. Hier gilt schon heute meist das Mehrheitsprinzip im Rat. Selbst wenn man es auf alle Entscheidungen des politischen Tagesgeschäfts erstreckte, würde die EU dadurch nicht zum Staat, solange es ihren sämtlichen Mitgliedern vorbehalten bliebe, in der Grundordnung das Anwendungsfeld der Mehrheitsregel zu bestimmen. Dabei können aber für unterschiedliche Fragen durchaus unterschiedliche Quoren festgesetzt werden. Was die Grundordnung oder „Verfassung“ angeht, muss man sich jedoch bewusst halten, dass die Mehrheitsregel hier gleichbedeutend mit dem Übergang zum europäischen Staat ist. Will man das zukunftsträchtige Modell einer politischen Einheit, die weder Staat noch internationale Organisation ist, bewahren, dann müssen für die Entscheidung über die Rechtsgrundlage der EU die Mitgliedstaaten verantwortlich bleiben. Sie darf nicht der EU selbst überlassen werden.

Der Konvent hat viele wichtige Fragen über die künftige Gestalt der EU zu beraten. Die Frage der Staatlichkeit geht indes allem voraus. Umso mehr ist darauf zu achten, dass der Staat nicht durch die Hintertür ins europäische Haus eingeschleust wird.

(c) DIE ZEIT 17/2003